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【財務資訊】財稅法在國家治理現代化中的擔當

發布時間:2016-02-18

  內容提要:十八屆三中全會高度強調財稅法治在現代國家治理中的歷史擔當。財稅法在不同的國家形態下具有不同的價值和功能定位,而財稅法的變革又往往成為國家發展和社會進步的先聲與推手。相較于其他改革路徑,財稅法治是我國民主法治進程中共識、容易操作的優選路徑。在民主法治精神下,財稅法強調公共財產、理財治國、財政控權、納稅人權利保護的觀念。財稅體制改革是推進全面改革的突破口和“牛鼻子”,是理順立法與行政、中央與地方、權力與權利關系的重要抓手。目前,設稅權回歸全國人大與預算權合理配置是我國財稅法治建設的兩大焦點問題。

  關鍵詞:財稅法 民主法治 改革路徑

  習近平總書記指出,實現中華民族的偉大復興是中華民族近代以來的夢想。[1]如何更加重視以法治推動和保障中國夢的實現是全國各族人民共同關心的話題。改革開放以來,在黨的堅強領導下,我國在推進中國特色社會主義政治、經濟、文化、社會與生態文明建設“五位一體”總布局方面取得了輝煌的成就。但是,我們還應當清醒地看到,隨著改革進人深水區,各種矛盾正變得錯綜復雜,如地方債務風險不斷加劇,貪腐不正之風勢頭猖獗,預算賬本猶如霧里看花,行政管理思維仍然盛行等。在此背景下,新階段的改革是必須的,但是改革應當向何處去、從何處著手,改革的切人點是什么,是我們必須要認真思考的重大理論與實踐課題。具體到政治、經濟和社會體制改革方面,如何推動中國的民主法治進程就是一個核心問題。十八屆三中全會形成的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)為新時期的改革描繪了宏偉藍圖,對財稅體制改革的路徑作了濃墨重彩的勾勒。從中我們不難看出,改革是一項極為復雜的系統性工程,在諸多可能路徑中,哪一條才是切合中國實際的“大道”呢?其實,說到底,改革涉及的無非是“人”、“財”、“事”三大塊內容,而可以歸結到一個“財”字。可以說,依法管好了政府的“錢袋子”,也就牽住了中國改革的“牛鼻子”。由此可見,財稅法治是中國民主法治建設的突破口和重要抓手。正因為如此,《決定》將財稅體制的重要性擺到了前所未有的高度,即“財政是國家治理的基礎和重要支柱”,“科學的財稅體制是促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。

  一、財稅法治是新時期改革與治理的優選路徑

  (一)追溯歷史:財稅法與國家形態的交互映照

  歷史上,國家形態與財稅法存在密不可分的聯系。封建國家中,國家被認為是君主的私人財產。相應地,皇糧國稅被認為是民眾天然的義務,稅收征納完全依賴于自上而下的行政命令而非遵循法律。[2]在政治權力完全不受法律約束的制度架構下,稅收和法律沒有必然的聯系。即使存在稅法,也只是徒有形式或被視為統治的工具。簡而言之,與封建國家形態相對應的,是“有稅無法”的狀態。而在17世紀和18世紀,主權在民、天賦人權的思想得到廣泛傳播,新興資產階級開始向封建王權發起挑戰,其中一項重要的內容就是與國王爭奪征稅權。伴隨著“無代表則不納稅”的呼聲,英國的現代議會制度乃至整個政治制度正式奠基。從一個側面看,近代資產階級民主政治的建立過程就是稅收法定主義萌芽與發展的過程。在實行計劃經濟的國家中,政府試圖將整個國民經濟運行納人計劃之中,將行政命令作為安排生產和分配資金、人力、利益和收人的根本手段。與此相應,稅收也只是被視為行政計劃的一個組成部分,是國家可以任意汲取、分配、使用的國家財產,其強制性、固定性、無償性的屬性被格外凸顯。在這種情況下,財稅法被定位為國家管理經濟運行的工具,稅收行政法幾乎成為稅法的同義詞。[3]而在法治國家中,國家機關的一切活動都必須在憲法和法律的框架下進行。與之相應,舊有的稅收權力關系說的認識逐漸無法滿足國家現實治理的需要。人們開始認識到,稅收是一種公法上的債權與債務關系,納稅人與國家處在憲法層面上的平等地位。稅收實質上是一種納稅人的公共財產,也應當由納稅人來決定如何獲取、管理、分配和使用。因此,財稅法也就成為了“納稅人權利保護之法”,承擔起了厘清與劃定國家財政權與私人財產權邊界的使命。可以看到,財稅法與國家形態存在交互映照的關系。財稅法在不同國家形態下被賦予了不同的使命、表現出不同的特征,而財稅法的變革往往又成為國家形態轉型的推手和先聲。

  (二)審思現今:財稅法治何以成為優選路徑

  近年來,學界對中國的改革路徑提出了許多觀點,典型的有:第一,西化模式。早期,曾有部分學者主張效仿西方式選舉民主,認為“沒有選舉,就沒有民主”[4],其核心觀點是將選舉的范圍擴大和層級提高作為民主化的根本途徑。但是,這一觀點把民主的內涵過分簡單化,也沒有考慮到我國的政治傳統和現實狀況,很難得到高層的認同和足夠的支持。第二,精英民主模式。其觀點主張先實現精英民主,再逐步發展到人民民主,希望開發民主化的體制內資源,首先發展黨內民主并從中央做起。[5]這一觀點具有一定的合理性,但受眾較為有限,不能很好地反映普通民眾的訴求,而且有可能導致精英群體與大眾群體的矛盾甚至對立。第三,基層首創模式。其觀點主張通過地方先行先試來推進基層民主,再逐步向高層推廣。應當承認,基層首創是我國改革中的一條重要進路,在改革開放進程中發揮了重要作用。但是,“摸著石頭過河”的同時也需要“頂層設計”,特別是對于某些重大問題,更需要自上而下的全盤規劃,才能保障改革的連續性與穩定性。第四,司法改革先導模式。近年來,眾多法律界人士呼吁加快司法改革步伐,通過構建中立的司法體系來維護社會的公平正義。[6]不過,司法改革是一項復雜工程,本身還需要依賴于國家機關的權力劃分、獨立的人事權和財權保障等先決問題。從已有的實踐看,司法改革也逐步陷入停頓、甚至是倒退的局面,其發揮的功能是有限的。

  面對中國當前紛繁復雜的政治、經濟和社會格局,我們在探索如何走得更好的時候,不宜“胡子眉毛一把抓”,而應適當區分某一時期的改革重點和主攻點,進而穩健和有步驟地推動中國的長遠發展。路徑選擇在很大程度上決定了改革是否能夠獲得成功以及能夠獲得多大成功。面對中國政治體制改革的諸多可能思路,我們需要進行認真審視,找出一條可行的路徑。

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